פסק-דין בתיק עת"מ 35092-11-12

עתירה שהגישו העותרים במסגרתה נתבקש להורות למשיבים להשלים שיווק מגרשים בפרויקט ההרחבה של משיבה 3 (להלן: "המושב"), להתחיל באופן מיידי בביצוע עבודות פיתוח ותשתית ולאפשר לעותרים להתחיל את בניית בתיהם במגרשי ההרחבה.

הרקע לעתירה

1.                 ביום 22.11.06 אושרה תוכנית מתאר מס' מ.י 838 שאחת ממטרותיה הייתה להקצות 80 מגרשים לבנייה צמודת קרקע בפרויקט ההרחבה של המושב. שיווק המגרשים בהרחבה והבנייה עליהם נתקלו במספר עיכובים. בין היתר הוגש ערר לוועדה לתכנון ובנייה על ידי משיב 1 (להלן: "המנהל"), המושב עיכב העברת מסמכים שנדרשו ממנו על ידי המנהל ועוכבה החתימה על הסכמי הפיתוח בין העותרים ובין המנהל. לבסוף, רק ביום 31.01.10 חתמו העותרים מול המנהל על חוזי הפיתוח במסגרתם שילמו לו כמליון ש"ח  עבור רכישת הזכויות בכל אחד מהמגרשים ועבור ביצוע עבודות הפיתוח ותשלומי המיסים בפרויקט ההרחבה. עד ליום הגשת העתירה נחתמו הסכמי פיתוח עם כעשרים רוכשים בלבד, בעוד שכאמור, פרויקט ההרחבה מונה כ-80 מגרשים וכן טרם החל ביצוע עבודות הפיתוח והתשתיות. ביום 24.04.12 פנו העותרים למשיבים והתריעו בפניהם על הנזקים הנגרמים להם בעקבות מחדליהם לשווק את המגרשים ולבצע את העבודות הדרושות. בעוד שהמושב לא הגיב לפניית העותרים, תגובת המנהל ניתנה ביום 03.05.12 ובה נטען כי הצורך בקיום מכרז מקדים של 6 מגרשים מתוך כלל המגרשים הוא שגורם לעיכוב שיווק המגרשים וביצוע עבודות הפיתוח. משיבה 4 (המועצה האזורית מטה יהודה) טענה בתגובתה מיום 03.05.12 כי האחריות לעיכוב אינו בתחום אחריותה. ביום 08.07.12 פנו העותרים בשנית וחזרו על טענותיהם בפני המנהל. ואכן, ביום 21.08.12 נתקבלה תגובתו של המנהל אשר אף היא חזרה על טענתו כי העיכוב בשיווק המגרשים הוא תוצאה של אי קיום מכרז מקדים שעריכתו מצויה בתחום אחריותו של המושב. מנגד ביום 06.09.12 נתקבלה תגובתו של המושב אשר הטיל את האחריות למניעת שיווק המגרשים וביצוע עבודות הפיתוח לפתחו של המנהל. מכאן העתירה.

טענות העותרים בעתירה

2.                 העותרים טענו כי מחדלי המשיבים מהווים הפרה של הסכמי הפיתוח אשר פגעה בקניינם והעמידה אותם בפני שוקת שבורה. כך לטענתם, הם אינם יכולים לממש את זכותם לבניית בתיהם על המגרשים. יתרה מזאת, מחדלי המשיבים אף גרמו לעותרים לנזק כלכלי שיתבטא בעלות בניית בתיהם בבוא היום, אשר תהייה גבוהה מכפי שצפו בשעה שחתמו על הסכמי הפיתוח. נזק נוסף נגרם מעלות השכירות שנכפתה עליהם לשלם כל זמן שנמנעה מהם בניית בתיהם על המגרשים ומהחזר משכנתאות שנלקחו בהנחה שהבתים ייבנו ללא עיכוב. לטענתם, המשיבים כרשויות ציבוריות נדרשים לדאוג כי זכויות היסוד של הפרט לא יפגעו וודאי שלא לפגוע בהן בעצמם כפי שעשו במקרה זה. מלבד זאת נטען כי הפגיעה בקניינם של העותרים נבעה מכך שהמשיבים גם התנהלו תוך שיהוי רב שאין לו כל הצדקה. וזאת, תוך הפרת חובת ההגינות המוטלת עליהם, תוך התעלמות מתלונות העותרים וניסיונות חוזרים לגלגל את האחריות מהאחד לשני מבלי להביא לפתרון הבעיה. בנסיבות אלה, לטענת העותרים הם רשאים לפנות לערכאות משפטיות בעילה מנהלית ואף נזיקית.

טענות הצדדים בשאלת סמכותו של בית המשפט

3.                 לאחר שנתבקשה תגובת המשיבים בשאלת סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה, טענו משיבים 1, 2 ו-4 כי הסעד המבוקש בעתירה לא בא בגדרי התוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים תשס"א-2000 (להלן - "החוק") ולפיכך יש לסלקה על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית. כמו כן נטען כי המושב שהוא משיבה 3 בעתירה כלל אינו מהווה "רשות" ומשכך בית משפט זה אינו מוסמך ליתן סעד כלפיו.

4.                 מנגד טענו העותרים בתשובתם כי העתירה מופנית בין היתר כלפי משיבה 4, המועצה האזורית מטה יהודה שהינה רשות מקומית ולפיכך על פי התוספת הראשונה לחוק, לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בעתירה המוגשת כנגד מחדליה. לטענתם גם, בפסיקה הוזכר לא פעם כי כאשר נבחנת סבירות מחדלה של רשות מקומית ומתבקש צו המורה לה לפעול, או כאשר מוגשת השגה על פעולה מנהלית של רשות מקומית, הסמכות העניינית מוקנית לבית משפט לעניינים מנהלים מכוח סעיף 8 לתוספת הראשונה. יתרה מזאת, בין העניינים הכלולים בתוספת הראשונה ושלגביהם מוקנית סמכות עניינית לבית משפט זה, ניתן למצוא גם "החלטה של רשות בענייני תכנון ובניה אחרים". משכך, עתירה זו המופנית כנגד מחדלם של המשיבים מלשווק את המגרשים ומלבצע את עבודות הפיתוח כתוצאה משיקולי תכנון, חוסה תחת החוק. לטענתם, העתירה אינה עוסקת בסכסוך מסחרי טהור, אלא מועלות בה טענות רבות כנגד התנהלות מנהלית פגומה של המשיבים הלוקה בחוסר סבירות, תוך הפרת החוזים שנכרתו עם העותרים והכל בנוגע לענייני תכנון ובניה. העותרים הדגישו כי תכליתו של החוק היא להעביר סמכויות מידי בג"ץ ולהסמיך את בית משפט זה לדון בעניינים מעין אלה, להם אופי מנהלי ומסחרי גם יחד. נוסף על האמור נטען כי אופי הבירור הנדרש לעתירה באין כל מחלוקת עובדתית ובהיעדר צורך בבחינה ראייתית, מתאים לאופי הדיון הנדרש בבית משפט זה. כך גם יש להתחשב בנזק הנגרם לעותרים כתוצאה ממחדלי המשיבים ודחיית העתירה מחמת היעדר סמכות רק תעצים נזק זה. 

דיון והכרעה

דין העתירה להידחות על הסף בשל היעדר סמכות עניינית.

5.                 סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים נגזרת מהוראות סעיף 5 לחוק. לענייננו חשובה הוראת סעיף 5(1) הקובעת כי בית המשפט המנהלי ידון בעתירות כנגד החלטות של רשויות או גופים המנויים בתוספת הראשונה לחוק, בעניין המנוי באותה תוספת. יוצא אפוא, כי הסמכות העניינית של בית משפט זה מוקנית לו בהתקיים שני תנאים מצטברים. הראשון, ההחלטה נשוא העתירה צריכה להיות של רשות או גוף המנוי בתוספת הראשונה. והשני, העניין נשוא ההחלטה צריך אף הוא להיות מנוי בתוספת הראשונה.

6.                 בית משפט זה מוסמך, כאמור, לדון בעתירה המוגשת כנגד "החלטה של רשות". סעיף 2 לחוק מגדיר החלטה "לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל", וכן רשות מוגדרת כ"רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". מכאן, שלא יכולה להיות מחלוקת כי מושב אבן ספיר, משיבה 3 בעתירה, אינו מהווה רשות שעל החלטותיה או מחדליה מוקנית לבית משפט זה סמכות לדון (עת"מ (ת"א) 1491/06 ברוך נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז מרכז, 28.01.07). ברם, העתירה מכוונת אף כנגד משיבים 1, 2 ו-4 שהינם, לכל הדעות, רשויות כהגדרת החוק ועיקר הסעד המבוקש בעתירה מופנה גם כלפיהם. לאור האמור, טעם זה לפיו המושב איננו מהווה "רשות" כהגדרת החוק, אינו מאיין את סמכותו של בית משפט זה מלדון בעתירה ככל שהיא מופנית גם כלפי משיבים 1, 2 ו-4 (בג"ץ 1892/05 קדם נ' מר שלום, 29.06.05).

7.                 ובאשר לתנאי השני לפיו נדרש כי העניין נשוא ההחלטה יהיה מנוי בתוספת הראשונה. עתירה זו מכוונת כאמור, נגד מחדלם של המשיבים מלשווק מגרשים בהרחבת המושב ומלבצע פעולות פיתוח ותשתיות. העותרים בתגובתם הסמיכו את טענתם כי לבית משפט זה קנויה הסמכות לדון בעניינה של העתירה על שני יסודות המנויים בתוספת הראשונה. האחד, סעיף 10(ב) לתוספת, המקנה סמכות לדון ב"החלטה של רשות בענייני תכנון ובניה אחרים". והאחר, סעיף 8(א) לתוספת, המקנה סמכות לדון ב"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה". ואולם, זכות העותרים לשיווק ופיתוח מגרשי תוכנית ההרחבה על ידי המשיבי, אינה נובעת מכוחו של חוק התכנון והבניה, אלא מכוחו של חוזה הפיתוח שנכרת בין הצדדים. כך, גם אין ממש בטענת העותרים כי מחדלי המשיבים נבעו משיקולים תכנוניים ועל כן הם עולים כדי "החלטה של רשות בענייני תכנון ובניה אחרים" כאמור בסעיף 10(ב) לתוספת הראשונה. סעיף 10(ב) לתוספת קובע רשימת חיקוקים הנכללים במסגרת ההגדרה "ענייני תכנון ובניה אחרים" ואילו העותרים לא הצביעו על כך שעל המשיבים מוטלת חובה לפעול לפי מי מן החיקוקים המפורטים בסעיף. יתר על כן, מהחלטת הנהלת המנהל מיום 07.08.12 המובאת בעתירה עולה כי שיווק ההרחבות עוכב "לנוכח הדרישה של המכרז המקדים" ו"כי מדובר היה בתקופה בה המחלקה החקלאית במחוז עבדה תחת עומס עבודה רב והתקשתה ליישם החלטות חדשות". דבר דומה עולה גם ממענה המנהל לטענות העותרים במכתביו מיום 03.05.12 ומיום 21.08.12, בהם נכתב כי הצורך בקיום מכרז מקדים על ידי המושב לשם קבלת אינדיקציה לגבי שווי השוק של המגרשים, הוא שמעכב את שיווק המגרשים. מכאן שאין דבר בין עיכוב שיווק המגרשים בגין החובה המוטלת על המנהל לקיים מכרז מקדים ובשל עומס עבודה במחלקה החקלאית ובין עיכוב השיווק "משיקולים תכנוניים" כטענת העותרים. מכאן גם ברור כי הסכסוך במהותו הוא סכסוך מסחרי-חוזי לכל דבר ועניין, ולא סכסוך שביסודו "החלטה של רשות" כמשמעה בחוק. 

8.                 גם ניסיונם של העותרים להטיל את כל כובד משקלה של העתירה על משיבה 4 ולהקנות לבית משפט זה סמכות מכוח סעיף 8(א) לתוספת הראשונה המסמיך את בית המשפט לדון בעתירה כנגד החלטה של רשויות מקומיות, אין בו להואיל. אכן, נטען בעתירה כי האחריות לעיכוב ביצוע עבודות הפיתוח והתשתית מוטלת על משיבה 4 שהיא האמונה על ביצוען וכי בשל מחדליה מלבצע את חובותיה, נמנעו העותרים מלבנות את בתיהם על המגרשים שרכשו. ברם, הרקע המתואר בעתירה, נימוקיה והסעדים המבוקשים בה מלמדים כי עיקר הסעד המבוקש מופנה דווקא כנגד המנהל אשר כאמור, לטענת העותרים הוא זה שעיכב את החתימה על הסכמי הפיתוח, הוא שעימו נחתמו אותם הסכמים והוא הגורם שבעיקר למולו התנהלו העותרים. מעיון בעתירה ובתכתובת שצורפה לה גם עולה כי סלע המחלוקת אשר הביא לעיכוב בשיווק המגרשים וביצוע עבודות התשתית הינו בין המנהל שלטענתו נמנע משיווק המגרשים מאחר וטרם נתמלאה החובה לביצוע מכרז מקדים מטעם המושב, ובין המושב שלטענתו, כפי שמשתקף במכתבו מיום 04.09.12, אין לערוך כלל מכרז מקדים בעניינה של ההרחבה. כאמור, היות והמושב איננו בגדר "רשות", כל טענה המופנית כנגדו אינה מצויה בגדר סמכותו של בית משפט זה. כן, כפי שהוסבר, גם הטענות המופנות כנגד המנהל אינן מעלות עניינים הכלולים בתוספת הראשונה כנדרש, ומשכך אף בהן בית משפט זה אינו מוסמך לדון. יוצא אפוא כי לאור ההלכה שסמכות בית המשפט נקבעת לפי הסעד העיקרי המבוקש, אשר במקרה זה מופנה בעיקרו כנגד המנהל, אין די בצירוף משיבה 4 כמשיבה בעתירה בכדי להקנות לבית משפט זה את הסמכות לדון בה. ממילא הסעד המבוקש להורות על ביצוע עבודות פיתוח ותשתית, איננו מעשי ככל שהוא מופנה כלפי משיבה 4 ומבלי שניתן להפנותו אף כנגד המנהל (ראו עת"מ (מרכז) 55566-11-10 קדם נ' דוד, 19.12.10)

9.         על כן הלכה למעשה, עניינה של העתירה אינו מצוי במסגרת העניינים הכלולים בתוספת הראשונה ודי בזאת שאך אחד משני התנאים המגבשים את סמכותו של בית המשפט המינהלי אינו מתקיים בענייננו.

כאמור, דין העתירה להדחות על הסף.

בשולי תשובתו ביקש ב"כ העותרים כי במידה ובית המשפט יגיע לכלל מסקנה שהוא אינו מוסמך לדון בעתירה, שיורה על העברת הדיון לבית המשפט המוסמך לה, לפי סעיף 79(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984. ברם, העותרים לא ציינו איזה בית משפט מוסמך לדון בתובענה, ומה גם העתירה במתכונתה הנוכחית אינה יכולה לעמוד בבית משפט אזרחי והיא טעונה תיקון ממילא. לפיכך אם רצונם בכך, העותרים יגישו תובענה חדשה לבית המשפט המוסמך לדון בה. 

העותרים ישאו בהוצאות משיבים 1 ו-2 יחדיו בסך 2,500 ש"ח ולמשיבה 4 לבדה בסכום זהה.

ניתן היום,  ב' שבט תשע"ג, 13 ינואר 2013, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: